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重慶欣宏達項目管理有限公�

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政府和社會資本合作(PPP)模式的探索
�(fā)布時間:2015-06-04 查看次數(shù)�2402

近日,在市級相關(guān)部門的指�(dǎo)下,我公司成功代理了重慶市首個PPP融資模式社會投資人公開招標項目——彭水縣鳳升水庫工程PPP項目社會投資人招標。該項目�(fā)起人采用項目捆綁土地的PPP模式通過招標選擇社會投資人來共同推進項目建�(shè)。本文結(jié)合該項目的實施和近年來國家、地方、行�(yè)相繼出臺的PPP政策文件,進一步探索PPP項目的規(guī)范化操作�

一、PPP的概�

對于PPP的概念,國際上沒有統(tǒng)一的定義,包括世界銀行、亞洲開�(fā)銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、歐盟委員會等對PPP的定義都不盡相同。單從字面上理解,PPP系指Public(公共)—Private(私人)—Partnership(合作關(guān)系)的縮寫�

�(jié)合國�(fā)[2014]60號、發(fā)改投資[2014]2724號、財金[2014]113號等文件可以看出,我國把PPP定義為:政府和社會資本合作。判斷一個項目是否是PPP模式的標準有三條且缺一不可�

1、政府和社會資本長期合作;(不是一場婚禮而是一段婚姻)

2、提供公共產(chǎn)品和服務(wù);(政府職能�

3、風險共擔及收益的可�(diào)節(jié)性。(既然是合作,那么合作雙方都要承擔風險,同時也要防止不合理讓利或利益輸送或者滋生腐敗)

本項目有以下幾個特點:

1、項目為水利工程,建�(shè)任務(wù)為城�(xiāng)供水為主,兼有農(nóng)�(yè)灌溉、發(fā)電,屬于公益性建�(shè)項目�

2、根�(jù)批復(fù)的PPP實施方案,由中標社會投標人絕對控股、政府授�(quán)機構(gòu)參股的形式聯(lián)合組建項目公司負責該項目的融資、建�(shè)、運營及移交�

3、政府承擔國家政策變化的風險,中標社會投資人承擔融資、建�(shè)、運營的風險�

4、根�(jù)初步�(shè)計報告,本項目建成投用后的運營收益無法彌補中標社會投資人的投資成本和運行成本,為平衡中標社會投資人的投資成本和運營虧損,政府配置符合兩規(guī)的熟地給中標社會投資人獨立進行物業(yè)開發(fā),收益歸中標社會投資人獨享�

所以,本項目符合PPP模式的三條判斷標準,是典型的PPP項目�

二、項目發(fā)�

PPP項目有兩種常見的�(fā)起方式:�(yīng)標式和自提式�

�(yīng)標式是在傳統(tǒng)的“政府規(guī)�-可行性研�-批準立項”流程結(jié)束后,政府通過競爭性方式選擇社會投資人�

自提式是社會資本向政府提交項目意向書或項目初步建議書,政府審查并批準立項的項目發(fā)起方式�

本項目前期已完成了初步設(shè)計和投資概算的審批,政府在項目即將進入建設(shè)實施階段提出采取PPP融資模式,顯然項目發(fā)起方式為�(yīng)標式

三、PPP實施方案

項目�(fā)起人委托工程咨詢機構(gòu)編制PPP實施方案并提交審批。根�(jù)相關(guān)政策文件�(guī)定,PPP實施方案�(yīng)包括以下�(nèi)容:

1、項目概況�

2、風險分配框架。按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則,在政府和社會資本間合理分配項目風險�

3、項目合作方式。現(xiàn)存的合作方式多種多樣,如BOT、BOOT、BOO、TOT等等,需要根�(jù)項目投資收益水平、風險分配框架、項目后期處置等因素綜合考慮后作出決策�

4、投融資�(jié)�(gòu)。主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途,項目資產(chǎn)的形成和�(zhuǎn)移等�

5、合同體系。主要包括PPP項目合同、融資貸款合同、工程承包合同、設(shè)備采購合同、保險合同、運營服�(wù)合同、原材料供應(yīng)合同、產(chǎn)出銷售合同等,其中PPP項目合同是最核心的法律文件,是主合同�

6、邊界條件。主要包括以下邊界條件:

�1)權(quán)利邊界。明確項目公司權(quán)利設(shè)定、項目資�(chǎn)�(quán)屬、項目提前終歀項目移交等�(quán)利義�(wù)�

�2)交易邊界。明確合同期限與�(nèi)容、回報機制、產(chǎn)出標準、收費定價調(diào)整機制等�

�3)履約保障邊界。包括保函和保險兩類:保函分為投資競爭保函(投標擔保)、建�(shè)履約保函、運營維護保函、移交保函、維修保函等;明確強制保險方案�

�4)銜接邊界。明確應(yīng)急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、改擴建需求等�(yīng)對措施�

7、監(jiān)管架�(gòu)。主要包括授�(quán)�(guān)系和�(jiān)管方式。授�(quán)�(guān)系主要指政府對項目實施機�(gòu)的授�(quán)及政府對中標社會投資人的授權(quán)。監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾�(jiān)督等�

8、社會投資人選擇方式。根�(jù)招標投標法律法規(guī),明確社會投資人的選擇方式、組織形式、選擇標準等�

本項目發(fā)起人委托工程咨詢機構(gòu)和我公司編制了PPP實施方案,經(jīng)市級�(fā)展改革、水利、財政、國土等部門�(lián)合評審后報市政府審批,最終獲得了批準�
該實施方案在項目概況、風險分擔框架、合作方式、投融資�(jié)�(gòu)、權(quán)利邊界、交易邊界、銜接邊界、社會投資人選擇方式等方面內(nèi)容全面,表述清晰,重點突出。但仍然存在不足之處�

1、合同體系基本缺失。未在實施方案中對該項目的合同體系進行�(guī)劃、設(shè)定,為后期項目簽約增加了難度�

2、履約保證邊界不完整。僅明確了建�(shè)履約保函和運營維護保函,未對強制保險方案和投資競爭保函(投標擔保)、移交保函、維修保函等提出要求�

3、監(jiān)管架�(gòu)不完整。缺少履約管理和公眾�(jiān)督的�(nèi)容,同時社會投資人選擇過程的行政�(jiān)管設(shè)定不清晰,造成本項目招標備案時出現(xiàn)小插曲�

4、評標辦法本是招標文件中的主要內(nèi)容,而本項目提前�(shè)定了詳細的評標辦法并納入PPP實施方案中。后期編制招標文件時才發(fā)�(xiàn)原來的評標辦法與實際情況存在差異。建議PPP項目實施方案中不再把詳細評標辦法納入其中,既�(jié)合實際又節(jié)省人力成本�

5、PPP模式是投融資改革�(chuàng)新的�(chǎn)物,�(yīng)簡化審批流程、提高工作效率。建議PPP項目實施方案由發(fā)展改革部門審核后報政府審批,審批后的實施方案抄送相�(guān)部門�

四、社會投資人選擇

(一)選擇方�

PPP項目特有的三項標準決定了社會投資人選擇方式有別于傳統(tǒng)建設(shè)項目分階段分標段�(fā)包的方式。應(yīng)該說社會投資人選擇方式包括了�(xiàn)存的所有發(fā)包方式,如公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性比選、競爭性磋商、單一來源采購、直接發(fā)包等。以上諸多選擇方式可以分為兩大類:無限競爭(公開招標)和有限競爭(除公開招標以外的方式)。在編制PPP實施方案時應(yīng)根據(jù)項目需求特點依法選擇適�?shù)姆绞�?/P>

1、公開招標:主要適用于邊界條件和技�(shù)�(jīng)濟參�(shù)明確、完整、市場響�(yīng)性強、符合國家法律法�(guī)和招標投標政策的項目,公開招標應(yīng)作為社會投資人選擇的主要方式�

2、邀請招標:項目具有特殊性,�(jīng)過市場測試,只能從有限的社會資本中擇�(yōu)選擇合作方�

3、競爭性談判、競爭性比選、競爭性磋商:適用于,通過招標未能成功選擇到社會投資人的項目;技�(shù)�(fù)雜,標準難以�(tǒng)一,市場對邊界條件認知度不高,不能確定詳細�(guī)格或具體要求的項目;時間緊迫,通過招標不能滿足緊急需求的項目�

4、單一來源采購、直接發(fā)包:適用于,�?qū)S屑夹g(shù)�?qū)@荒苡晌ㄒ簧鐣Y本承擔的項目;必須保證原有項目一致性或配套的項目;通過其他選擇方式仍無法成功選擇到合格社會投資人的項目�

本項目屬于水利工程,且前期工作基本完成,�(shè)計文件深度滿足施工建�(shè)要求、各項技�(shù)�(jīng)濟參�(shù)明確、市場主體參與積極性高。因此,�(fā)起人采取了公開招標方式選擇社會投資人�

本項目資格條件簡單、滿足資格條件的潛在市場主體較多,所以采用了資格后審的方式�

基于節(jié)省社會投標綜合成本、通過市場來測試潛在社會資本的積極性、引�(dǎo)市場主體有序公平競爭等方面考慮,我們建議類似PPP項目采取資格�(yù)審方式。通過資格�(yù)審,達到以下幾方面的目的�

1、提前發(fā)�(xiàn)合格的市場主體,避免直接招標后投標人不足法定家數(shù)造成招標失敗,節(jié)省重新招標的時間和費用支出;

2、資格不滿足的企�(yè)在資格預(yù)審階段被�(fā)�(xiàn),減少其不必要的投標費用支出�

3、政府對合格投標人有初步了解后,�(jié)合項目實際情況,制定更科�(xué)、合理的招標條件,更利于投標人有序公平競爭�

(三)招投標期限

招標投標法及其實施條例對招標文件�(fā)售期限、招標文件發(fā)出至投標截止時間的期限、答疑補遺文件發(fā)出至投標截止時間的期限等作了明確�(guī)定�

本項目在滿足相關(guān)�(guī)定的情況下,適當延長了投標人�(yīng)標的時間�

本項目附加配置的土地資源項目需要中標社會投資人在規(guī)定期限內(nèi)開發(fā)完成,雖然發(fā)起人在招標文件中明確了該宗土地的�(guī)劃指標和技�(shù)參數(shù),但是,作為有經(jīng)驗的社會資本企業(yè),在獲取招標信息之后,需要完成地塊周邊的基礎(chǔ)�(shè)施調(diào)查、人均消費水平調(diào)查、房�(chǎn)消費�(diào)查、產(chǎn)品定位策劃、開�(fā)投資測算等等工作之后,才能做出科�(xué)合理的投標決策。為此,我們建議今后的類似PPP項目招標階段,根�(jù)項目實際情況,給投標人充足的�(yīng)標時間,甚至可以征求投標人的意見后通過補遺方式確定最終的�(yīng)標時間,讓招投標雙方在招標過程中充分了解影響后期履約的各方面信息,為獲得較好的招標質(zhì)量和合同履約�(zhì)量提供保障�

(四)評標辦�

評標辦法分綜合評估法和經(jīng)評審的最低投標價法。PPP項目需要從技�(shù)能力、融資能力、管理能力、風險控制能力、履約能力、信譽等多方面對社會投資人進行綜合評定,不能把價格作為唯一的評比因素。所以,PPP項目評標辦法適應(yīng)采用綜合評估法�

本項目采用綜合評估法,評分因素主要包括融資方案、施工方案、運營方案、財�(wù)評價、移交方案、業(yè)績和�(jīng)驗、人員資格和能力、財�(wù)狀況、企�(yè)資質(zhì)、報價等。我們覺得后�(xù)的PPP項目評標辦法中應(yīng)增加項目公司組建方案和建�(shè)管理方案的內(nèi)容,同時在分值權(quán)重上�(yīng)向融資方案、項目公司組建方案、建�(shè)管理方案、運營及移交方案、財�(wù)評價等因素上傾斜,適當降低報價的分值權(quán)重,取消作為資格條件的企�(yè)資質(zhì)和財�(wù)狀況的評分,達到擇�(yōu)選擇社會投資人的目的�

(五)招標文件中的合同條�

傳統(tǒng)招標項目,需要在招標文件中比較詳細的載明合同文件,明確雙方的�(quán)利、義�(wù)、風險等邊界條件,一旦中標,雙方即按招標文件中的合同文件和中標人的投標承諾很快簽訂承包合同。PPP項目涉及到的合同體系�(fù)雜,合同種類繁多,合同關(guān)系交錯,合同中大部分�(nèi)容需要雙方進一步磋商和明確。在招標文件中載明完整的合同�(nèi)容不太現(xiàn)實,只能將PPP主合同的核心條款以及合同體系的構(gòu)成在招標文件中告知投標人,具體內(nèi)容在合同談判階段確定�
本項目在招標文件中載明了PPP項目主合同和國有土地出讓合同。主合同按發(fā)改投資[2014]2724號文件規(guī)定的通用合同指南編寫,內(nèi)容全面,�(jié)�(gòu)清晰。國有土地出讓合同按國土行業(yè)部門范本編制。以上兩個合同文件具有較強的法律依據(jù)。不足之處就是未在招標文件中就本項目的合同體系進行闡述,后�(xù)招標項目�(yīng)該將PPP實施方案中的合同體系納入招標文件中�

(六)招標組織過程的行政�(jiān)�

PPP是近年來�(chuàng)新的投融資模式,項目的實施涉及政府多個部門的分管領(lǐng)域。國家在PPP實施方案審批階段�(shè)置了�(lián)審機制,但對進入招投標階段的行政�(jiān)�?jīng)]有明確規(guī)定。解決這個問題的�(guān)鍵還是要在PPP實施方案編制時進行�(jiān)管構(gòu)架的�(shè)計�

就本項目而言,從行業(yè)來說,項目屬于水利工程,�(yīng)該由水行政主管部門履行�(jiān)管職責。另一方面,根�(jù)市政府出臺的招標投標交易�(jiān)督管理辦法,投資人招標屬于發(fā)展改革部門�(jiān)管范疇。還有,該項目PPP實施方案審批是由�(fā)展改革部門牽頭組織的,其他部門雖然參與了,但畢竟對情況不是很熟悉。所以,在該項目招標準備工作就緒,需要明確由哪個部門來組織招標備案和后續(xù)�(jiān)管的時候,出現(xiàn)了不同的意見。最后協(xié)�(diào)處理方式是:招標文件分別送各部門征求意見后,報發(fā)展改革部門辦理備案手續(xù),開、評標監(jiān)督由�(fā)展改革部門牽頭,相�(guān)部門參加。為避免出現(xiàn)類似情況,我們建議后�(xù)PPP項目招標階段的監(jiān)管按以下方式進行:由�(fā)展改革部門對招投標進行行政�(jiān)督。招標結(jié)束以后,招標投標情況報告分送發(fā)展改革及相關(guān)部門備案�

五、總�(jié)

近年來,受國際經(jīng)濟形勢的影響,國家嚴格控制地方政府新增債�(wù),導(dǎo)致各地區(qū)投資乏力,經(jīng)濟增長明顯下滑。但是,我國仍然處于�(fā)展中國家的行列,基礎(chǔ)�(shè)施建�(shè)仍然是現(xiàn)階段及今后較長一段時期的主要任務(wù)。如何解決既要投資發(fā)展又要控制新增債�(wù)�

國家的策略就是積極推行PPP投融資模式,其目的就是魚和熊掌都要兼得。開展政府和社會資本合作,有利于�(chuàng)新投融資機制,拓寬社會資本投資渠道,增強�(jīng)濟增長內(nèi)生動力;有利于推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補,促進投資主體多元化,發(fā)展混合所有制�(jīng)濟;有利于理順政府與市場�(guān)系,加快政府職能�(zhuǎn)變,充分�(fā)揮市場配置資源的決定性作用�

2015年是PPP元年。我們要抓住機遇,銳意進取,迎接PPP大發(fā)展的到來�

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